一、案例基本情况
近日，我院受理了一起行政案件，具体案情如下：某村一处宅基地系Y的祖宅，在1984年因村里扩街规划，该宅基地将被占用一部分，于是村里又为Y安排了新的宅基地，此处成为空闲地。1989年经Y申请，村委会同意收回为Y发放的新宅基地，旧宅基地仍归其使用，但没有办理宅基地证。1990年经S申请，村委会又将争议地作为空闲地同意由S使用，并报乡政法批准，县政府于1994年7月4日为S颁发了《宅基地使用证》。Y于2009年8月得知该颁证行为，于2009年9月以县政府颁证程序违法为由提起行政诉讼，请求撤销县政府为S颁发的《宅基地使用证》。
对于本案是否属于复议前置情形，出现了不同观点：一种观点认为根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，本案属于复议前置情形，原告应当先申请复议，未经复议直接起诉，应当裁定不予受理，既已受理，应当裁定驳回起诉；另一种观点认为本案不属于《行政复议法》第三十条第一款的规定的复议前置情形，而应当适用第六条的规定，Y既可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼，据此，法院应当受理并作出实体判决。
二、土地权属案件中的行政复议前置
复议前置制度，是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。
（一）将复议前置制度引入土地权属案件的原因
之所以将复议前置制度引入土地权属案件，是因为土地行政充分地体现了行政职权的运作，是一种包含了国家强制意志的具体行政行为。人民政府或其主管部门对土地的所有权或使用权归属作出处理决定，是依据《中华人民共和国土地管理法》等法律的授权。在审判实践中，人民法院审理这类行政案件时，认定具体行政行为的主要事实不清、证据不足、适用法律错误、违反法定程序、超越职权或者滥用职权、具体行政行为明显不当等情形的，即对土地权属争议处理确有错误的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款规定，只能判决撤销或部分撤销，而不能或不宜改变其权属处理决定，而且诉讼途径存在诉讼期间过长的缺陷；相反，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，复议机关对具体行政行为具有上述情形的，可以决定变更。因此，复议途径具有快捷的特点。
（二）复议前置制度在土地权属案件中的适用范围
《行政诉讼法》第六条规定，“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。”而根据该法第三十条的规定，行政相对人必须先申请复议，同一部法律的不同法条之间出现了矛盾。后最高人民法院通过两个批复明确了复议前置的适用范围。
最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）明确：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”
最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）对最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”二字的含义做了进一步的明确：“是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”
根据上述解释，《行政诉讼法》第六条规定的是对有关土地等自然资源所有权或者使用权进行初始登记，颁发自然资源权利证书的行为，这属于行政许可行为，不适用复议前置；在当事人之间因自然资源权属发生争议时，行政机关所作出的“确权”行为才属于第三十条第一款规定的行政确认行为，才应当适用复议前置。据此，本案中县政府依据S的申请，为其颁发《宅基地使用证》，是县政府对争议宅基地使用权的初始登记，该行为是行政许可行为，不应当适用复议前置。
（三）行政复议前置制度的优点
1、由于行政复议具有高效、便捷、成本低的优势，如果行政相对人首先通过行政复议程序就可以解决争议，就可以减少诉累，降低诉讼成本；
2、行政机关上下级之间系监督关系，因此，一旦下级行政机关与相对人发生纠纷，由上级行政机关先行处理，既可以及时了解本系统或本地区的工作情况，又可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制；
3、土地权属行政案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专业知识，复议前置制度有利于充分发挥行政机关的专业优势；
4、土地权属行政案件数量大，复杂程度不一，复议前置制度可以使大量的土地权属行政案件解决于行政复议程序之中，从而减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的土地权属行政争议案件。
（四）行政复议前置制度在实践中曝露出的缺陷
1、设置复议前置制度的初衷在于减轻行政相对人的诉累，降低诉讼成本。但是从实践来看，居高不下的行政复议维持率，使得相对人被迫多走了一道甚至数道程序，反而增加了诉讼救济的成本，与设置该制度的初衷相悖。
2、在申请人不服行政复议决定而提起的行政诉讼案件中，有相当大比例的案件结果都被法院判决所改变，这从一个侧面反映了行政机关办案质量的低下，使得行政复议制度本身的公正性受到极大的损害。
3、在实践中，由于受“行政化”指导思想的影响，很多地方用办文的方式去办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批，只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。这种繁琐的内部处理程序使得行政复议前置制度的另外的一个优点“快捷”化为乌有。
4、行政复议前置并不一定能强化监督。根据中国现行的行政体制，其“官官相护”的现象是十分普遍的，行政复议作为内部监督的一种重要方式，其有效性不得不让人质疑，其监督的力度更是无法与司法监督这种外部监督相比拟的。即使行政复议真的能在某些程度上强化内部监督，也不应把这种行政监督的成本强加在行政相对人的身上，以牺牲行政相对人的选择权为代价。
5、如上述案例，假如法院以原告应先申请行政复议为由裁定驳回起诉，Y再去申请复议可能已经超过了法律规定的复议期限，这样当事人的合法权益就受到了侵害。
综上，将复议前置制度引入土地权属案件有理论上的原因及目的，但是该制度在实践中弊大于利，远远达不到立法者设置该制度的初衷，该制度已经失去了存续的意义。最高人民法院的两个批复将复议前置制度在土地权属案件中的适用范围逐步缩小，也说明该制度已有日渐衰落的趋势。笔者建议最高人民法院出台相应批复，进一步缩小复议前置制 度的使用范围直至废除。
